Los recientes acontecimientos en Alemania y Hungría relacionados con la inmigración irregular han sembrado serias dudas sobre el futuro del espacio Schengen.
PUBLICIDAD¿Está agonizando el espacio Schengen, la zona sin pasaportes que une a 420 millones de personas y representa uno de los logros más tangibles y reconocibles de la integración europea?
La pregunta habría parecido radical hace una década, cuando la Unión Europea estaba inmersa en una crisis financiera y se esforzaba al máximo por salvar otra de sus mayores hazañas, la zona euro. Por aquel entonces, Schengen era, si acaso, un valioso colchón en el que apoyarse para mantener un comercio sin fisuras.
Pero la llegada masiva de solicitantes de asilo en 2015 dio un vuelco a la agenda política y situó la migración en primer plano, abriendo una conversación volátil y enconada en la que los gobiernos dieron prioridad a las medidas a corto plazo para aplacar a un electorado furioso. Austria, Hungría, Eslovenia, Suecia y Dinamarca fueron algunos de los países que adujeron la afluencia sin precedentes de inmigrantes como motivo para reintroducir controles temporales en sus fronteras, echando por tierra la ilusión de que Schengen era intocable.
La pandemia de COVID-19 asestó otro golpe a Schengen, y los países se apresuraron a cerrar las fronteras en un intento de contener la propagación del virus. Bruselas pensó que, una vez comenzada la vacunación y desplomadas las infecciones, la circulación a través del bloque volvería a su estado normal de fluidez. La esperanza se materializó, aunque no por mucho tiempo.
Aumento de los flujos migratorios
El final de la crisis sanitaria provocó un aumento constante de los flujos migratorios hacia la UE, con lo que el candente tema volvió a ponerse sobre la mesa. Las solicitudes de asilo alcanzaron los 1,12 millones en 2023, la cifra más alta desde 2016, y las autoridades locales, desde Holanda a Italia, se quejaron de que los centros de acogida estaban desbordados. El apoyo a los partidos duros y de extrema derecha creció en las urnas y la idea, antes impensable, de deslocalizar los procedimientos de asilo a destinos lejanos se generalizó.
En este contexto, la ciudad alemana de Solingen fue víctima de un ataque con arma blanca que se saldó con tres muertos a finales de agosto. El apuñalamiento, reivindicado por el autodenominado Estado Islámico, fue perpetrado por un ciudadano sirio cuya solicitud de asilo había sido rechazada previamente con la orden de regresar a Bulgaria, primer país de entrada en la UE.
El fracaso de la deportación reavivó de inmediato el debate migratorio: los conservadores arremetieron contra el gobierno federal del canciller Olaf Scholz y exigieron soluciones más allá de las normas convencionales. Presionado, Scholz prometió una línea de actuación más dura y ordenó reforzar los controles en las nueve fronteras terrestres del país.
"Queremos reducir aún más la inmigración irregular", declaró esta semana Nancy Faeser, ministra alemana del Interior. "Con este fin, estamos adoptando ahora nuevas medidas que van más allá de las amplias medidas actualmente en vigor".
El primer ministro polaco, Donald Tusk, denunció el anuncio como "inaceptable", calificándolo de "suspensión de facto del acuerdo de Schengen a gran escala", mientras que Austria subrayó que no aceptaría a ningún migrante rechazado por Alemania.
En Bruselas, la Comisión Europea actuó con extrema cautela para evitar enemistarse con Berlín, la capital más influyente del bloque, y se ciñó a una respuesta legalista: según el Código de Fronteras Schengen, los Estados tienen derecho a aplicar controles en las fronteras interiores para hacer frente a una "amenaza grave, ya sea para el orden público o la seguridad interior, cuando sea necesario y proporcionado."
La respuesta fue precisa, pero no contribuyó a disipar los temores de que Schengen pudiera deshacerse pronto. La sombría sensación se vio agravada por la provocadora amenaza de Hungría de trasladar en autobús a los inmigrantes irregulares a Bélgica en represalia por una multa de 200 millones de euros impuesta por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), un plan que, de llevarse a cabo, supondría un caso sin precedentes de instrumentalización de la migración por parte de un país de la UE contra otro.
Budapest también está en el punto de mira por ampliar su sistema de tarjeta nacional a ciudadanos rusos y bielorrusos, lo que, según advierte la Comisión, podría permitir la elusión de sanciones y amenazar la seguridad de "todo" el espacio Schengen.
De lo excepcional a lo habitual
Los controles en las fronteras interiores son, por naturaleza, contrarios al espíritu de Schengen, que pretende ser un espacio en expansión en el que se hayan suprimido los controles y los ciudadanos puedan viajar sin problemas por 29 naciones, en muchos casos sin mostrar nunca el pasaporte.
El innovador proyecto se sustenta en un esfuerzo colectivo por vigilar las fronteras exteriores y garantizar una gestión justa y diligente de los solicitantes de asilo. Los Estados confían entre sí en hacer su trabajo y aplicar las leyes adecuadas antes de dejar entrar a alguien.
Esta lógica ha sido cuestionada públicamente por varios Estados , como Austria y Hungría, que sostienen que la UE, en su conjunto, no ha vigilado sus fronteras exteriores y, en consecuencia, se ha vuelto incapaz de gestionar la inmigración irregular.
Los registros de la Comisión muestran que, desde 2006, los Estados han presentado 441 notificaciones para reintroducir los controles fronterizos. Solo 35 de ellas se presentaron antes de 2015. En la actualidad, ocho países Schengen, entre ellos Alemania, aplican controles.
Las cifras desafían la suposición de que el control fronterizo "debe ser excepcional y utilizarse sólo como último recurso", como dice el Código de Fronteras Schengen, y pone de manifiesto hasta qué punto se ha recurrido a esta opción más allá de su límite legal de seis meses.
Un "motivo de especial preocupación"
En un informe publicado en abril, la Comisión calificó el fenómeno de "motivo de especial preocupación" e instó a los países a eliminar gradualmente los controles temporales "en aras de una gestión conjunta más sostenible de los retos comunes".
Los Estados se han mostrado tradicionalmente reacios a atender el llamamiento de la Comisión en asuntos que guardan celosamente como competencia nacional. La resistencia a suprimir los controles fronterizos está bien documentada: en 2022, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictaminó que Austria había ampliado ilegalmente sus controles con Hungría y Eslovenia. Sin embargo, Austria sigue aplicándolos, esgrimiendo diversas razones para justificar la ampliación.
Pero la legalidad de los controles fronterizos no es el único elemento sometido a escrutinio: su eficacia para frenar la inmigración irregular también es discutible. A pesar de los titulares que generan, estos controles se aplican con distintos grados de intensidad y minuciosidad.
"Dudo que estos países (Schengen) estén dispuestos a eliminar sus controles fronterizos en un futuro próximo debido a la señal que enviaría", declaró a 'Euronews' la doctora Saila Heinikoski, investigadora del Instituto Finlandés de Asuntos Internacionales (FIIA).
"Los controles suelen ser aleatorios y poco invasivos, y creo que se mantienen también con fines simbólicos: mostrar a los ciudadanos, a otros países de la UE y a los posibles inmigrantes que hay una situación excepcional en Europa que el gobierno está abordando", añadió.
Aun así, los Estados se aferran a este "último recurso". A principios de este año dieron el visto bueno definitivo a una reforma del Código de Fronteras Schengen que amplía el límite legal de los controles fronterizos de seis meses a dos años, prorrogables dos veces por otros seis meses si el país argumenta que persiste la amenaza para la seguridad.
Combatir la inmigración instrumentalizada
Los cambios también contienen disposiciones para hacer frente a emergencias sanitarias y combatir la migración instrumentalizada que amplían aún más las competencias nacionales para controlar los movimientos, incluso reduciendo el número de pasos fronterizos. En particular, se anima (pero no se obliga) a los países a emplear "medidas alternativas" antes de optar por los controles fronterizos.
La decisión de Alemania, adoptada después de la entrada en vigor de la revisión, demuestra que el interés por estas "medidas alternativas" sigue siendo escaso y que lo más probable es que sigan imperando los planteamientos de "ir por libre". Al fin y al cabo, el espacio Schengen es una construcción inventada por la voluntad política y puede retorcerse y volverse del mismo modo.
"No debemos olvidar que Schengen tiene su origen en un acuerdo intergubernamental y que la historia de Schengen está íntimamente ligada a la del sistema de asilo de la UE, por lo que se centra en una lógica de controles fronterizos orientados a la seguridad", afirma Alberto-Horst Neidhardt, analista político del European Policy Centre (EPC).
"Schengen no está a punto de morir", añadió. "Pero los últimos acontecimientos también demuestran que la idea de que las reformas introducidas recientemente podrían preservar el espacio sin fronteras como tal era una ilusión. Es probable que el futuro de Schengen siga marcado por un alto grado de malestar e incertidumbre."